徐忠：巴西是怎么走出地方债务危机的
文 | 徐忠
巴西同中国一样是个大国，上世纪末曾因财政体制的问题等原因出现过三次地方政府债务危机，这个曲折过程中，巴西经历了中央政府与地方政府的博弈与救助，并顺势推进一系列重要的财政改革，走向相对成熟的央地财政关系、建立了现代财政体制，从而彻底走出了地方债务危机的恶性反复，其经验教训值得镜鉴。
巴西建国以来央地财政关系一直没有理顺，1988年巴西新宪法希望央地财政合理分权，但此次改革仍是不完善的，存在三个根本性的问题。
一是巴西财政脱离实际“大包大揽”，政策导向上倾向于增加公共支出、减少私人支出，造成了财政在总量上的不可持续。巴西在养老金制度和基建支出方式的选择上存在问题。在历史有欠账、现在高保障的情况下，巴西养老金制度选择了现收现付的受益基准型（DB），不是更可持续的预筹积累的供款基准型（DC）。这种制度下，养老金不是主要由个人账户负担，而是由公共支出弥补。进入90年代，每年由财政补贴的亏损达到GDP的4%以上。
此外，从70年代中期至80年代中期，基建投资占GDP的比重约为5.2%，其中69%为政府的投资。这些项目很少对使用者收费，成本主要也是由政府负担，而不是私人支出。
二是央地财政关系中，地方政府财政支出与收入匹配度不高。巴西政府财权过度集中于中央，地方政府收入与支出不匹配。没有建立适配的地方税收体系，地方政府的自有收入不足，对转移支付和债务的依赖很大。同时政府间职责划分不清晰，地方政府刚性支出较多。比如，地方公务员工资福利过高且不能调整，长期占到州政府收入一半以上，造成了巨大压力。
三是对财政纪律缺少激励约束机制。联邦政府对地方政府举债的限制形同虚设，没有硬约束。此外，州长由选民选举产生，倾向于过度承诺，也极容易走民粹主义路线；禁止连任导致了地方财政缺乏连续性，存在不当激励。
上世纪80年代末，地方财政已经难以维持，巴西连续出现了三次地方债务危机。这个过程中，联邦政府与地方政府进行了多次的博弈与救助，直到第三次才成功度过了危机。
（一）1989年地方债务危机：只救助、未改革
第一次债务危机发生在80年代末，外债率先出问题。由于缺少监管，外债逐渐成为巴西地方债务的最脆弱环节，公共部门（联邦政府、地方政府、国有企业）外债占GDP的比重从1982年的17.1%增长至1984年的37.4%。在世界石油危机的冲击下，巴西州政府的外债难以偿付。
在是否提供救助的问题上，联邦政府和州政府的立场是不一致的，联邦政府担心道德风险，州政府则希望由联邦政府兜底。但很多州的财政已经严重不可持续，如果州政府自己承担的话，只能减少提供必要的公共服务，甚至乱收费，当地的居民会极度困难。也就是说，财政体制的缺陷成为影响双方博弈结果的关键，最终联邦政府接管了州政府的外债。1989年12月，州政府期限超过1年的外债全部置换为联邦政府债务，偿还期限为20年，总额约占1989年各州财政收入的20%，相当于当时GDP的2%。
总的来看，此次救助存在两个问题：一是债务处理不彻底，救助力度不够大。外债只是地方债务的一部分，还有很多其他债务没有解决。实际上，到了1990年，州政府的其他债务也难以持续，并与联邦再次谈判，但后来通胀抬升，债务压力减弱，各方就此搁置。二是联邦政府几乎为无条件救助，没有提出任何财政改革的要求，强化道德风险。
（二）1993年地方债务危机：救助与改革未联动
第二次债务危机发生于1993年前后，地方政府对联邦金融机构的债务也出现问题。这次危机的背景是，地方政府逐渐挤向地方政府债券来扩张债务，随着联邦政府收紧地方政府债券融资，各州债务再次难以为继，出现对联邦金融机构的债务违约。
联邦政府与地方政府进行了第二次救助博弈，结果没有变化，又救助了州政府对联邦金融机构的债务，总额相当于当时GDP的7.2%。还款期限延长到20年，利率保持在初始水平，并为债务偿还设置上限，超额部分可延期。
此次，联邦政府意识到了尽快推动财政改革的重要性，针对一些重点领域出台了应急行动计划等措施。
一是调整基建支出方式。1995年颁布《特许经营法》，出售高速公路等基建设施的特许经营权，由私人收费运营。
二是推动国企改革。1990年制定私有化计划，1995年拓展参与的企业与行业范围，并放宽对外资的限制。
三是健全激励约束机制。1993年不再允许地方政府发行新增债券，1994年规定联邦政府可扣留一定比例的转移支付来制约地方政府。
总的来看，虽然这一轮救助意识到了财政改革的重要性，推动了广泛的财政改革，但由于地方政府缺少配合财政改革的激励，改革的进度与效果均不理想。也就是说，未来的道德风险问题仍是没有解决的。
（三）1997年地方债务危机：救助与改革相结合
第三次债务危机发生于1997年，各类债务纷纷违约，很多州银行也出了问题。巴西公务员工资福利作为地方政府的最大支出，成为第三次债务危机的导火索[1]。1989-1994年，公务员工资福利支出占到州政府净收入的52.1%，1995-1997年达到近70%。
联邦政府不得不进行第三次救助，与各州一一协商，纳入地方债券等各类债务，根据其状况签订不同条款的合约。大多数州签订了30年合约，偿债期限进一步拉长，利率普遍为通胀基础上加6%-7.5%，设置了债务减免条款，也增加了违反规定的惩罚机制，包括提高债务偿还上限与更改利率等。
经过对前两轮救助的反思，巴西这一次将化债与改革相结合，加快了财政改革速度。联邦政府与各州政府共同制定债务重组和财政调整的计划，作为债务重组的交换条件，各州承诺实施改革，在规定期限内达到公务员工资、地方国企改革等具体目标。
一是国企改革进程加快。1997年，巴西将国有金融机构也纳入私有化范围。1997-2000年，24个联邦或州的国有企业被私有化，23个州银行被私有化或清算。
二是解决了公务员工资福利支出问题。1998年开始，允许各州裁减冗余人员、延长公职人员退休年龄。
三是进一步完善激励约束机制。包括停止向不遵守合约的州提供转移支付、对未完成目标的州进行罚款、允许三级政府行政首脑连任以提升财政连续性等。
总的来看，第三次救助不仅全面考虑各类债务，还以救助换回财政改革，解决了未来的道德风险问题，成为最终救助成功的关键。
实际上，救助债务合约达成之后，仍有一些州试图按照过去套路，继续与联邦政府博弈不还债。这些州长指责前任，将财政失衡原因归于联邦政府，并通过国会代表施压以及引导公众舆论，试图让联邦政府暂缓扣留转移支付资金。由于债务合约及财政改革给了州政府出路，联邦政府坚持扣留了转移支付资金，在博弈中赢了一次。
在三次地方债务危机后，联邦政府认识到，只有彻底解决财政体制的问题，才能根治地方债务危机的隐患。2000年以来，巴西又经过数年努力，逐渐走向相对成熟的央地财政关系、建立了现代财政体制。
一是通过立法硬化财政纪律约束。2000年颁布《财政责任法》，在立法层面将财政软约束转为硬约束，对规范财政纪律起到关键作用。一方面，为州政府设定支出、举债的硬性限制，并禁止联邦政府紧急救助州政府。另一方面，加大监督与惩罚力度，提高州政府预算管理和财政信息的透明度，追究违规举债或无法偿还债务的相关人员责任。
二是推动养老金改革与基建支出方式调整，控制公共支出。本世纪以来，巴西对现收现付的养老金制度进行渐进式改革，向个人账户的预筹积累方向改革。2000年后大力发展补充性个人养老金、2012年针对公务员建立一笔补充养老金，都具有明显的个人账户、积累制特征。在基建支出方面，2004年颁布《公私合作关系（PPP）法》，政府可将项目开发委托给私营的合作机构，向最终用户收费，不足部分由政府补贴。
三是不断优化政府间的收入与债务结构。通过增加税种、调整税率来调节各级政府的收入，增加地方政府收入。1993-2005年，税收占GDP的比重从25%提高至37%。此外，通过债务置换与转移支付，联邦政府和地方政府的债务结构得到调节。1993年，联邦政府与地方政府的净债务之比为104%，2010年为222%。不过，地方政府目前还没有独立的税政，不能自主设立税种，这是需要继续优化的。
总结来看，巴西化解地方债务危机经历了曲折的历程，有三方面的经验教训是值得镜鉴的。
首先，对地方债务的救助力度要足够，才能救助成功；同时要建立激励相容的央地财政关系，才能防范道德风险。
其次，公共支出、私人支出在GDP中的比重与财政的能力逐渐适配是财政体制改革成功的重要方面，这又与养老金改革、基建支出方式有关系。
最后，大国经济体的财政体制选择非常重要，要建立“一级政府、一级财政、一级预算、一级税收权、一级举债权”的财政管理体系。这种“分灶吃饭”的中央和地方财政关系，强调科学划分央地财政职能和收入，通过财政纪律，让地方政府自我平衡、自我负责，不能乱花钱、乱打赤字，也不能变相乱打赤字。
[1] 1988年宪法提高了地方公务员的工资福利，而且禁止各州降低工资福利标准，最初几年通胀极高，支出压力并不显著。1994年，巴西实施“雷亚尔计划”（Real Plan），通胀迅速回落，支出压力大大增加。
视觉：李盼 东子